Regolamenti europei nel trasporto e passeggeri a mobilità ridotta (PRM)

Da pochi anni sono entrati in vigore nella Unione Europea quattro importanti Regolamenti che armonizzano la disciplina dei servizi di trasporto in tutti i paesi comunitari, salvo i casi in cui viene concesso ai singoli Stati di poter introdurre delle deroghe. Si tratta dei seguenti provvedimenti:

• REGOLAMENTO (CE) n. 1107/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 5 luglio 2006 relativo ai diritti delle persone con disabilità e delle persone a mobilità ridotta nel trasporto aereo.
• REGOLAMENTO (CE) N. 1371/2007 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2007 relativo ai diritti e agli obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario.
• REGOLAMENTO (UE) N. 1177/2010 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 24 novembre 2010 relativo ai diritti dei passeggeri che viaggiano via mare e per vie navigabili interne
• REGOLAMENTO (UE) N. 181/2011 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 febbraio 2011 relativo ai diritti dei passeggeri nel trasporto effettuato con autobus

Ogni Regolamento europeo è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri, senza necessità di provvedimenti legislativi nazionali che lo recepiscano. E’ quindi uno strumento immediatamente operativo in ogni paese a partire dalla data di entrata in vigore.

I Regolamenti UE nel settore dei trasporti non contengono solo dichiarazioni generali di principio, ma disciplinano concretamente vari aspetti del servizio offerto ai cittadini, specificando:

• i doveri degli enti che gestiscono i servizi di trasporto
• diritti e doveri dei cittadini che viaggiano

In particolare, i Regolamenti UE non si concentrano sull’aspetto dell’accessibilità delle infrastrutture e dei veicoli di trasporto, ma si dedicano piuttosto a disciplinare i vari aspetti del servizio offerto ai passeggeri.

Pur nelle differenze presenti tra l’uno e l’altro, i vari Regolamenti UE ricalcano una filosofia e uno schema similari, che ora illustreremo brevemente. Il Regolamento (CE) n. 1107/2006 è interamente dedicato ai diritti dei passeggeri con disabilità o a mobilità ridotta (da ora in poi “PRM”) nel trasporto aereo. Gli altri Regolamenti UE invece predispongono tutele per tutti i viaggiatori e contengono alcuni articoli specifici dedicati ai diritti dei PRM. I Regolamenti UE – nella parte di preambolo – accennano all’accessibilità delle infrastrutture e dei veicoli di trasporto, stabilendo che le esigenze dei PRM, in particolare per quanto concerne l’accessibilità, devono essere tenute in conto:

1. dai gestori dell’infrastruttura, in fase di progettazione di nuove infrastrutture o in fase di profonda ristrutturazione delle stesse (aeroporti, porti, stazioni ecc);
2. dai vettori in sede di progettazione e di ammodernamento dei veicoli di trasporto (aerei, navi, autobus, treni).

I Regolamenti UE passano poi a prevedere:

• ambiti e limiti di applicazioni del Regolamento stesso, specificando di quali eventuali deroghe gli Stati membri possono scegliere di avvalersi;
• tutele per tutti i passeggeri
• tutele specifiche per i PRM
• sistema di trattamento dei reclami dei passeggeri, predisposto da enti gestori delle infrastrutture e dai vettori;
• organismi nazionali indipendenti in ciascun paese UE con il compito di applicare il Regolamento e, se opportuno, comminare sanzioni agli enti gestori e ai vettori inadempienti, in base a un regime sanzionatorio definito a livello di ciascuno stato membro

Per quanto riguarda le tutele specifiche per i PRM, i Regolamenti UE in genere prevedono:

• trattamento non discriminatorio nei confronti dei PRM: a enti gestori e vettori è fatto divieto di rifiutare la prenotazione o l’imbarco di un PRM per motivi di disabilità
• possibilità per enti gestori e vettori di derogare al principio di cui sopra, ma solo per rispettare gli obblighi in materia di sicurezza stabiliti dalla normativa internazionale, comunitaria o nazionale e/o se le caratteristiche dell’infrastruttura o del veicolo rendono fisicamente impossibile il trasporto del PRM
• obblighi degli enti gestori e vettori nei confronti dei PRM, in caso si avvalgano della deroga di cui sopra
• obbligo per enti gestori e vettori di fornire ai PRM assistenza specifica gratuita sia presso le infrastrutture che a bordo dei veicoli
• doveri a cui devono ottemperare i PRM per aver diritto all’assistenza di cui sopra
• obbligo per enti gestori e vettori di fissare, pubblicare e monitorare specifici standard di qualità per il servizio di assistenza fornito ai PRM
• obbligo per enti gestori e vettori di provvedere alla formazione e all’aggiornamento sia del personale che presta assistenza diretta ai PRM sia del personale che lavora a diretto contatto coi passeggeri, con riferimento alle esigenze specifiche dei PRM e alle modalità di rapportarsi ad essi
• risarcimento finanziario per perdita o danni subiti dalle attrezzature per la mobilità dei PRM durante il trasporto
• norme minime in materia di informazione ai passeggeri prima e durante il viaggio, nonché informazioni sui diritti dei PRM e sulle condizioni di accesso per i PRM; su richiesta, ove possibile, tali informazioni vengono fornite in formati accessibili ai PRM.

I Regolamenti contengono un esplicito invito a enti gestori e vettori affinché si confrontino con le organizzazioni che rappresentano i PRM e collaborino quantomeno sui seguenti aspetti:

• definizione delle condizioni di accesso non discriminatorie al servizio di trasporto per i PRM
• definizione degli standard di qualità dell’assistenza per i PRM
• formazione e aggiornamento del personale che presta assistenza diretta ai PRM e del personale che lavora a diretto contatto coi passeggeri, con riferimento alle esigenze specifiche dei PRM e alle modalità di rapportarsi ad essi

Riportiamo a seguire una tabella schematica che riassume alcune caratteristiche dei Regolamenti in oggetto:

L’entrata in vigore dei Regolamenti europei rappresenta uno stimolo importante a garantire in modo più completo ed efficace il diritto alla mobilità dei PRM. La normativa italiana sul tema o stabilisce principi molto generali e generici di accessibilità al trasporto pubblico (si vedano ad esempio la Legge n. 104/1992 Art. 8 punto g) e 26; la Legge n. 118/1971 Art. 27) oppure detta alcune prescrizioni specifiche o tecniche per l’accessibilità di veicoli e infrastrutture di trasporto (si vedano ad esempio il DM 2 ottobre 1987; il DPR n. 503/1996 Art. 24-28; il Decreto Legislativo 8 marzo 2005, n. 52); manca però una visione organica e complessiva del trasporto pubblico come sistema di relazioni fra una pluralità di fattori, in cui la componente del “servizio” gioca un ruolo centrale.

Tale visione è invece presente nei vari Regolamenti europei, i quali sono tessere di un quadro complessivo che pone al centro il trasporto pubblico inteso come servizio che va disciplinato a livello europeo, nelle sue varie forme (trasporto aereo, ferroviario, navale, su gomma), secondo la logica per cui il cittadino con disabilità ha diritto di accedere al servizio in modo non discriminante e a parità di condizioni rispetto agli altri.

Il tutto è completato dalla previsione di un sistema di tutela dei diritti dei PRM in caso di inconvenienti di viaggio. Infatti, fatto salvo il diritto del PRM di rivolgersi alla giustizia ordinaria per presunti danni ricevuti per responsabilità degli enti gestori del trasporto, i Regolamenti UE prevedono:

• risarcimento finanziario per perdita o danni subiti dalle attrezzature per la mobilità dei PRM durante il trasporto
• sistema di trattamento dei reclami dei passeggeri
• vigilanza da parte di un organismo nazionale indipendente, dotato di poteri ispettivi e della facoltà di comminare sanzioni economiche agli enti gestori e ai vettori inadempienti.

Un altro aspetto molto importante dei Regolamenti UE è il fatto che essi introducano un esplicito invito a enti gestori e vettori affinché si confrontino con le organizzazioni che rappresentano i PRM e collaborino con esse nella definizione di alcuni aspetti del servizio. Dunque, in linea col principio del “Nulla su di noi senza di noi”, viene introdotto il concetto per cui il miglioramento dell’accessibilità e fruibilità del servizio di trasporto pubblico può e deve passare attraverso un confronto anche tecnico tra i vari portatori di interesse, ovvero i gestori e vettori da un lato e le organizzazioni che rappresentano le persone con disabilità dall’altro.

In relazione al punto di cui sopra e più in generale in relazione all’efficacia dei Regolamenti, l’esperienza di questi anni dimostra che un ruolo cruciale ricade sull’organismo nazionale di applicazione del Regolamento e quindi – in ultima istanza – sulla volontà anche politica di ciascuno Stato membro. Tanto più è attiva ed efficace l’attività di vigilanza dell’organismo nazionale di applicazione, tanto più gli enti gestori e i vettori saranno stimolati ad adempiere a quanto previsto dai Regolamenti. L’organismo nazionale può svolgere inoltre un ruolo molto importante di facilitatore del confronto teorico e tecnico fra enti gestori e vettori da un lato e organizzazioni dei PRM dall’altro, svolgendo il ruolo di cabina di regia.

Venendo alle criticità dei Regolamenti UE, dal punto di vista delle organizzazioni dei PRM esiste un aspetto in particolare che può indebolire le tutele offerte ai PRM. Molto opportunamente i Regolamenti sanciscono il principio di non discriminazione dei PRM, per cui a enti gestori e vettori è fatto divieto di rifiutare la prenotazione o l’imbarco di un PRM per motivi di disabilità o di pretendere che il PRM viaggi assieme a un suo accompagnatore. Tuttavia i Regolamenti prevedono la possibilità per enti gestori e vettori di derogare al principio di cui sopra, e quindi di negare la prenotazione o l’imbarco, o di pretendere che il PRM viaggi accompagnato. I Regolamenti precisano che la deroga può essere utilizzata solo per rispettare gli obblighi in materia di sicurezza stabiliti dalla normativa internazionale, comunitaria o nazionale, oppure se le caratteristiche dell’infrastruttura o del veicolo rendono fisicamente impossibile il trasporto del PRM.

Secondo le organizzazioni dei PRM, il fatto di citare dei generici obblighi in materia di sicurezza stabiliti da imprecisate normative internazionali, comunitarie o nazionali potrebbe conferire eccessivi margini di discrezionalità agli enti gestori e ai vettori, esponendo i PRM al rischio di subire deroghe basate su decisioni arbitrarie. Sarebbe auspicabile che – per ogni tipo di trasporto pubblico – i competenti organismi di vigilanza concordassero con enti gestori, vettori e organizzazioni dei PRM quali sono le normative internazionali, comunitarie e nazionali che possono fornire giustificati motivi di sicurezza per negare la prenotazione/imbarco, o per pretendere che il PRM viaggi accompagnato.